如何分析1993-2006年中國城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展現(xiàn)狀？ 中國城鄉(xiāng)低保制度的發(fā)展，從1993年6月上海市首創(chuàng)"城市居民最低生活保障線制度”算 起，已經(jīng)有13年的歷史了。13年來，作為一項(xiàng)普遍的、有效的社會(huì)政策，城鄉(xiāng)低保制度對(duì)保護(hù) 貧弱群體與構(gòu)建和諧社會(huì)發(fā)揮了巨大的作用。因此，在13年后的今天，回顧城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展 的歷史，對(duì)制度的現(xiàn)狀和未來發(fā)展作出評(píng)估，應(yīng)該是一項(xiàng)饒有興味的亊情。 一、城鄉(xiāng)最低生活保障制度的歷史演進(jìn) 所謂“最低生活保障（簡稱‘低?！┲贫取保础案鶕?jù)維持最起碼的生活水平的消費(fèi)需 求設(shè)立一個(gè)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，每一個(gè)公民，當(dāng)其收入水平低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)而生活發(fā)生 困難時(shí)，都有權(quán)利得到政府按照明文公布的法定程序和標(biāo)準(zhǔn)提供的現(xiàn)金和實(shí)物救助?！?^ 因?yàn)槠駷橹?，中國社?huì)仍然是城鄉(xiāng)二元社會(huì)，從20世紀(jì)90年代開始的建立最低生活保障 制度，中國政府仍然還是按將城市和農(nóng)村分為兩個(gè)相對(duì)獨(dú)立部分的思路在進(jìn)行。 (—)城市居民最低生活保障制度的歷史演進(jìn) 1993年6月1日，上海市政府宣布，建立"城市居民最低生活保障線制度”，由此拉開了中 國社會(huì)救濟(jì)制度改革的序幕。上海市的這項(xiàng)制度規(guī)定，凡城市居民，家庭人均收入低于市府規(guī) 定的最低生活保障線（當(dāng)時(shí)的標(biāo)準(zhǔn)是月人均120元），都有權(quán)向政府有關(guān)部門申請(qǐng)社會(huì)救助。 12年來，城市低保制度經(jīng)歷了兩大發(fā)展階段，即1993—1999年的“創(chuàng)立和推廣階段"和 1999 年至今的M提高和完善階段”。 1城市最低保障制度的建立和推廣階段。第一階段，城市最低保障制度歷時(shí)七年，完成了全國普遍建立的歷史使命。首先，城市最低保障制度的建立主要體現(xiàn)在一些城市地方政府的政策創(chuàng)新和自發(fā)管理上。繼上海之后，大連、青島、煙臺(tái)、福州、廈門、廣州等東部沿海城市紛紛加入到個(gè)性化創(chuàng)新體系的行列；1995年，該體系被民政部批準(zhǔn)，中央相關(guān)職能部門g。并決定在全國范圍內(nèi)組織推廣。這一制度再次成為國務(wù)院的一項(xiàng)重要決定，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于建立各地城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的通知》，要求到20世紀(jì)末，全國所有城市都要建立最低生活保障制度。到1999年，在中華人民共和國成立50周年前夕，民政部宣布全國668個(gè)市、1638個(gè)縣的城鎮(zhèn)都設(shè)立了最低里數(shù)。城鎮(zhèn)居民安全保障體系（見表1）。1999年頒布的《城鎮(zhèn)居民最低生活保障條例》標(biāo)志著這一制度已成為中華人民共和國的一項(xiàng)正式法律制度和一項(xiàng)長期的基本國策。2。完善和完善城市最低保障制度的階段。隨著新世紀(jì)的到來，城市最低保障制度的發(fā)展進(jìn)入了第二階段。在這一階段，我國城市最低保障制度起步4年，突破了“資金瓶頸”，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。在建立過程的第一階段，當(dāng)時(shí)的政策取向是城市最低生活費(fèi)用主要由地方財(cái)政承擔(dān)。這就產(chǎn)生了一個(gè)悖論：經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越落后，地方政府的財(cái)政困難就越大。城市面臨的人越多，它的資本就越多。在這種政策背景下，城市最低生活保障制度并沒有真正起到保障城市貧困弱勢群體最低生活水平的作用。在全國各市、縣、鎮(zhèn)建立最低生活保障制度后，城鎮(zhèn)最低生活保障支出從2003年的150億元增加到2003年的220億元，最低生活保障人數(shù)穩(wěn)定在2200萬人左右。因此，完善城市最低保障制度的重點(diǎn)是“配套措施”和“分類救濟(jì)”。所謂“扶持措施”，是指為解決最低生活水準(zhǔn)在醫(yī)療、兒童教育、住房和冬季供暖（北方）等方面面臨的實(shí)際問題而采取的扶持政策。所謂“分類救助”，是指在最低生活保障家庭中，特別是老年人、未成年人、殘疾人、重病等特殊家庭所采取的特殊政策。民政部于2003發(fā)布了有關(guān)事項(xiàng)的通知。城市醫(yī)療救助制度的建立；2004，民政部、建設(shè)部等聯(lián)合頒布了《城鄉(xiāng)最低收入家庭廉租住房管理辦法》，民政部和教育部聯(lián)合下發(fā)了關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)特殊困難教育和教育工作的通知。民政部發(fā)布關(guān)于做好普通高校畢業(yè)生救助工作的通知。2004年初以來，民政部積極與其他有關(guān)政府部門協(xié)商，總結(jié)并推廣了部分省市的經(jīng)驗(yàn)，并開始探索和建立城市最低保障制度為主體。實(shí)行優(yōu)惠政策和臨時(shí)救濟(jì)制度。醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等綜合社會(huì)救助體系，力求解決城鎮(zhèn)貧困居民的更多實(shí)際困難。 農(nóng)村最低生活保障制度的歷史演進(jìn) 在城市低保制度發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村低保制度和社會(huì)救助體系也有很大的發(fā)展。實(shí)際上，最 初提出“最低生活保障”這一概念，在農(nóng)村更早于城市。1990年，山西省在進(jìn)行建立農(nóng)村社會(huì) 保障體系試點(diǎn)時(shí)，就提出了類似的概念。但是囿于種種原因，這個(gè)政策創(chuàng)意當(dāng)時(shí)在農(nóng)村并沒有 能夠發(fā)展成為可行的社會(huì)政策。 在20世紀(jì)90年代中期創(chuàng)立城市低保制度的過程中，農(nóng)村最低生活保障的問題再次被提出。 1996年民政部辦公廳下發(fā)的〈關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》中明確指出：“農(nóng)村低生活保障制度是對(duì)家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人□按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn) 進(jìn)行差額補(bǔ)助的制度"。同時(shí)，在這個(gè)文件中，也確立了 “保障資金由當(dāng)?shù)馗骷?jí)?財(cái)政和村集體 分擔(dān)”的籌資原則。 此時(shí)，上海、北京、廣東、遼寧等省市紛紛提出“全面推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度”的政策。到2003年，民政部官員透露，15個(gè)省的2037個(gè)縣、市建立了農(nóng)村最低生活保障制度，最低生活保障制度為404萬，約占農(nóng)業(yè)人口的0.4%，最低生活保障基金8億元。為此，民政部發(fā)布了一份文件，要求各地對(duì)特困農(nóng)民進(jìn)行全面調(diào)查，希望中央政府給予農(nóng)村最低財(cái)政支持。但由于想法不一致，計(jì)劃被擱置了。相反，要在不實(shí)行最低生活水平的地區(qū)(主要是中西部發(fā)展中地區(qū))建立農(nóng)村特困救濟(jì)制度。因此，在廣大農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村最低保障制度與農(nóng)村特困救濟(jì)制度“雙軌并行”的局面。黨的十六屆四中全會(huì)以來，特別是在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這兩個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)確立之后，地方政府的積極性得到了調(diào)動(dòng)。農(nóng)村最低保障制度建設(shè)已明顯步入快車道。到2005年底，13個(gè)省的1308個(gè)縣(市)建立了農(nóng)村最低生活保障制度，825萬名村民和406萬戶家庭得到農(nóng)村最低生活保障的援助。農(nóng)村生活津貼增加到18個(gè)省，1791個(gè)縣(市)，有1509萬人，743萬個(gè)家庭得到最低生活補(bǔ)助。與此同時(shí)，729萬人、308萬家庭獲得特困救濟(jì)。2005年農(nóng)村最低生活津貼支出22.4億元，2006年農(nóng)村最低生活津貼支出36.9億元。此外，255萬名“三無老人”得到“五項(xiàng)保障”的支持，其中包括在24000多個(gè)不同類型的養(yǎng)老院中度過晚年的50多萬老年人。